Contribution : L’Assurance au Sénégal : Etat des lieux et perspectives

De l’assurance au Sénégal, quel état des lieux peut-on tirer ?

Pour le dernier exercice publié (2022) l’assurance au Sénégal a connu une évolution globale de 10,22% avec  un chiffre d’affaires de 249 988 000 000 de F CFA par rapport à l’année précédente10,20%  pour 226 108 000 000 F CFA.  Les assurances Dommages ont enregistré un chiffre d’affaires de 162 145 000 000 F CFA contre 87 843 100 000 F CFA pour l’assurance Vie,  représentant  ainsi  65 % du marché de l’assurance. Hormis la période Covid-19 où l’évolution est  moins importante (4,2%), l’assurance est en constante et nette progression ces dernières années. Avec une part de marché de 27,10%, l’assurance santé occupe désormais  la première place au détriment de l’assurance automobile avec un chiffre d’affaires de 43 889 000 000 F CFA ? Les assurances collectives (épargne, décès et mixte) dominent l’assurance vie avec un taux de 62% du chiffre d’affaires.

Quelles perspectives pour l’assurance au Sénégal ?

Les découvertes de ressources, pétrolières et gazières notamment devraient influer positivement sur le marché de l’assurance avec les sommes considérables en jeu. Toutefois, il serait plus profitable que la partie la plus importante de ces primes soient retenues au Sénégal  au lieu de lui échapper par le biais de cessions de réassurance. Les assureurs sénégalais organisent en pool pour faire face à la situation. La capacité de rétention doit être forte. L’Association des Assureurs du Sénégal (AAS) doit faire sa mue pour s’adapter continuellement à la mutation du monde des assurances tant sur le plan de la communication, de l’organisation que du fonctionnement : l’assurance en tant qu’opération, la coassurance et la réassurance offrent  d’énormes perspectives. Il faudra également tirer davantage de profits des instruments de coopération sous régionale, régionale et internationale. En matière d’assurance l’intégration est déjà une réalité avec un code commun, une instance de régulation commune (CIMA), une école commune (Institut International des Assurances de Yaoundé).

Comment concilier l’intérêt de l’assuré, de l’assureur et de l’Etat ?

Plus d’assurance, c’est plus de garanties pour les victimes, plus de primes pour les assureurs, plus de recettes fiscales pour l’Etat et plus d’emplois pour les sénégalais. L’assurance participe de manière significative au développement d’un pays à travers l’épargne et l’investissement. C’est un métier très contrôlé, qui participe au financement de son contrôle, la seule profession qui paye pour être contrôlée en participant avec un pourcentage de son chiffre d’affaires.

Qu’est-ce qui peut unir tous les assureurs, assurances commerciales comme assurances sociales ?

Les assurances de personnes méritent une attention particulière. Elles sont communes aux compagnies d’assurances et aux assureurs sociaux que sont l’Etat à travers le Fonds National de Retraite (FNR) et les imputations budgétaires d’une part, les institutions de prévoyance sociale que sont la Caisse de Sécurité Sociale (CSS), l’Institution de Prévoyance Retraite (IPRES), les Institutions de Prévoyance Maladie (IPM) auxquelles il faut ajouter les mutuelles de santé. Les assurances de personnes, par opposition aux assurances de dommages qui englobent les assurances de biens et de responsabilité civile, ne couvrent que les individus et les groupes de personnes physiques. Elles sont gérées par des institutions de prévoyance sociale ou organismes sociaux comme la C.S.S. et l’I.P.RE.S, investies d’une mission de service public mais aussi par des IPM, et des organismes privés à but non lucratif comme les Mutuelles de santé ou à caractère commercial comme les Compagnies d’assurances. Les assurances de personnes ne couvraient malheureusement qu’une minorité de la population, soit 20% en 2012. Le challenge est l’extension de la couverture santé à tous.

Parmi toutes les branches d’assurances quelle doit être la priorité pour les pouvoirs publics ?

Au Sénégal, le système de santé s’est appuyé en particulier sur les mutuelles communautaires pour étendre la couverture maladie à l’ensemble de la population. La mutuelle de santé doit-elle être un plateau de gestion ou se limiter au rôle de preneur de risques ? Elle peut demeurer front office et laisser un organisme mieux outillé techniquement assurer la fonction de back office. Un premier objectif de 50% de la population a été fixé pour 2015 mais n’a pas été atteint même si les 20% de 2012 sont dépassés. Ce constat rend indispensable l’extension de la couverture sociale à toute la population pour lui donner un caractère universel. En effet, chaque régime a ses spécificités mais ne sont obligatoirement couverts pour le risque maladie que les travailleurs fonctionnaires, les contractuels de l’Etat et les salariés du secteur privé. Dès lors, se pose la lancinante question de l’extension de la protection aux catégories socioprofessionnelles exclues des deux régimes susnommés. Le secteur informel et le monde rural constituent, avec les personnes démunies, à savoir les indigents et les personnes vulnérables, la majorité de la population mais ne bénéficient, hélas, d’aucune couverture sociale. Assureurs sociaux comme assureurs privés à caractère commercial (sociétés d’assurances) ou social (mutuelles de santé) sont interpellés chacun à sa place et pour le rôle qu’il devra jouer pour aboutir à une protection universelle, prenant en charge l’ensemble des sénégalais, sans exclusive.

Au-delà de l’assurance maladie qui est certes la priorité, c’est la question de toutes les assurances de personnes, donc de la protection sociale, qui constitue un défi à relever dans un moyen ou long terme. En effet, l’invalidité, la retraite, le décès, voire le chômage sont des assurances de personnes moins étendues que la maladie et dont le champ d’application est ainsi limité à une infime minorité de la population. La détermination de l’Etat du Sénégal à instaurer la justice sociale et l’équité sur toute l’étendue du territoire et à tous les citoyens est clairement affichée et est déjà dans une phase de mise en œuvre avec la création de structures chargées d’y veiller. Toutefois, la pluralité des branches et régimes rend complexe la compréhension du champ d’application des divers régimes mais aussi des mécanismes appliqués : organismes de gestion, catégories de personnes concernées, taux de cotisation et de couverture, ticket modérateur, paquet de services offerts, plafond et exclusions de garanties, franchises (montant à charge de l’assuré).

Face à une pluralité d’assureurs publics comme privés, comment coordonner toutes ces interventions d’assureurs ?

Il y a une pluralité d’organismes assureurs ce qui entraine une fragmentation certaine. Le principe selon lequel l’Etat est son propre assureur est surtout consacré en matière d’assurance de biens (le patrimoine de l’Etat) mais au Sénégal, en matière d’assurances de personnes (protection sociale) il délègue une partie de son rôle à des organismes privés (IPRES, CSS) investis d’une mission de service public. Le FNR et les Imputations budgétaires (dans le budget de l’Etat)  sont une exception et demeurent sa chasse gardée. Face à ce pluralisme d’intervenants, se pose inévitablement la question du contrôle, de la régulation et de la coordination de ces différents organismes car l’Etat doit veiller au respect des engagements de ces collecteurs de fonds (payer des prestations avec les cotisations encaissées). Par-dessus tout, une importante partie de la population reste hors du champ de la couverture sociale. Toutes les catégories socioprofessionnelles ne sont pas couvertes et toutes les branches de la protection sociale ne sont pas proposées par les assureurs sociaux, contrairement aux sociétés d’assurances qui disposent d’une gamme plus variée quoique plus chères. L’Etat du Sénégal a élaboré un ensemble de textes juridiques pour créer des organismes de gestion, encadrer leur organisation et leur fonctionnement. Cependant, la complexité de ces différentes assurances de personnes, gérées à la fois par des organismes publics et privés, avec une pluralité d’acteurs, conduit à définir et analyser l’ensemble des mécanismes en jeu.

La délicatesse, voire la complexité de la situation recommande d’étudier l’état des lieux pour produire un diagnostic afin d’évoluer ensuite, en guise de perspectives, vers des propositions d’améliorations. L’extension du système d’assurances de personnes à tous les citoyens, notamment dans sa branche assurance santé (maladie et accidents) mais aussi au-delà de celle-ci, pose inévitablement et avec acuité le problème de son contrôle, de sa coordination, de sa supervision, de son financement et de sa pérennisation (financement de la protection sociale par les cotisations des bénéficiaires, par l’augmentation des recettes fiscales, par le budget de l’Etat et autres). Un grand organisme national de sécurité sociale pourrait regrouper toutes les branches et toutes les catégories socioprofessionnelles avec des régimes selon les spécificités, et avec comme base la solidarité nationale au-delà de la solidarité professionnelle. Pour être viable, l’assurance santé doit être comprise comme étant une profession relevant plus de l’assurance que de la médecine. C’est une technique avec un mécanisme qui repose sur des principes, des éléments essentiels : l’adhésion ou la souscription avec versement de cotisations ou primes, les prestations ou sinistres, les contestations, contentieux avec un recours subrogatoire ou une action directe.

 Quelles autres solutions ?

Pour plus d’équité et de justice sociale, l’obligation d’assurance serait-elle une solution ou une simple hypothèse à envisager ? A mon avis, l’assurance santé doit être rendue obligatoire pour l’ensemble des sénégalais au lieu de l’appliquer seulement à une catégorie de personnes, à savoir travailleurs du public et du privé en excluant la majorité des sénégalais (travailleurs non-salariés avec le secteur dit informel, le monde rural). Et tous ceux qui sont laissés à eux-mêmes faute de revenus ? Des conventions internationales et la Constitution du Sénégal consacrent le droit à l’accès aux soins mais l’application de ce droit n’est pas encore effective. Selon l’article 22 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale… grâce à l’effort national et à la coopération internationale, compte tenu de l’organisation et des ressources de chaque pays.  La résolution 58.33 du 25 mai 2005 adoptée par la 58^èmeAssemblée mondiale de la Santé sur « financement durable, couverture universelle et systèmes de sécurité sociale » déclare que « tout individu doit pouvoir accéder aux services de santé sans être confronté à des difficultés financières ». Elle demande aux pays membres de l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS) de développer des systèmes de financement de la santé pour garantir à leur population un accès équitable à des services de santé de qualité et éviter des dépenses de santé  catastrophiques et la paupérisation de personnes ayant besoin de soins. Cette résolution prévoit la transition vers la couverture universelle de tous les citoyens compte tenu du contexte macroéconomique, socioculturel et politique de chaque pays. La Constitution du Sénégal consacre, pour sa part, le droit à la santé en son article 8 qui en fait un droit fondamental et son article 17 qui dispose : « l ’État et les collectivités locales (territoriales) ont le droit de veiller à la santé physique et morale de la famille et, en particulier, des personnes handicapées et des personnes âgées. L’État garantit aux familles en général, et à celles vivant en milieu rural en particulier, l’accès aux services de santé et au bien-être ».

Quelle est, selon vous, l’importance des assurances de personnes ? Quels sont les différents systèmes de protection sociale ?

L’histoire et une étude comparative aident à mieux comprendre l’importance des assurances de personnes en mettant l’accent sur la protection sociale avec son aspect le plus connu qu’est la sécurité sociale qui doit revêtir un caractère universel (toutes les branches et toutes les personnes). La protection des personnes a été marquée par des faits saillants qui sont autant de symboles de son évolution au plan international avec des répercussions au plan national.

L’évolution historique des assurances de personnes s’apprécie aussi bien au plan international que sénégalais vu l’importance du rôle des instruments juridiques internationaux en matière de protection sociale. S’agissant du développement des assurances de personnes au plan international, en matière de protection sociale, de sécurité sociale de manière spécifique, deux systèmes se font face : le système Bismarckien (du chancelier Bismarck) et le système Beveridgien (de l’économiste Beveridge).

Le système Bismarckien, du nom du chancelier allemand Otto Von Bismark (1815-1898), est assurantiel, avec le paiement de cotisations. Mis en place en Allemagne à la fin du 19^ème siècle, c’est un système de protection sociale contre les risques-événements suivants :

– le risque maladie instauré en 1883 ;

– les accidents de travail en 1884 ;

– la vieillesse et l’invalidité en 1889.

Ce sont les deux critères que sont l’activité professionnelle et la cotisation qui ouvrent des droits à ce système dont la protection est obligatoire. Il convient de préciser que les cotisations sont proportionnelles non pas aux risques comme c’est le cas dans le système assurantiel pur, mais plutôt aux salaires. C’est ce qui conduit à parler de « socialisation du risque ». Ainsi, salariés et employeurs cotisent et gèrent la protection. La motivation d’un tel système était d’ordre politique. Face aux mouvements syndicaux et socialistes il fallait réagir en améliorant les conditions de vie des ouvriers. En résumé, « plusieurs principes sous-tendent ce système :

– protection fondée uniquement sur le travail et sur la capacité des individus à s’ouvrir des droits grâce à leur activité professionnelle ;

– protection obligatoire ;

– protection reposant sur une participation financière des ouvriers et des employeurs qui prend la forme de cotisations sociales ;

– cotisations qui ne sont pas proportionnelles aux risques, comme dans la logique assurantielle pure, mais aux salaires : on parle ainsi de socialisation du risque ;

– protection gérée par les salariés et les employeurs (Gilles NEZOSI, « Systèmes bismarckien et beveridgien  d’Etat providence : quelles caractéristiques ? »,  La protection sociale, La Documentation française, mars 2016, 240 pages).

Le système beveridgien est un système assistanciel issu du rapport de 1942 portant sur le système d’assurance maladie. Il est théorisé par l’économiste anglais William BEVERIDGE (1879-1963) et est défini par le principe des 3 U (Universalité, Uniformité, Unité) :

– l’Universalité de la protection sociale se traduit par la couverture de toute la population et de tous les risques, des droits individuels étant ainsi ouverts ;

– l’Uniformité des prestations, tout le monde est couvert de la même manière, avec une prise en compte des besoins et non pas seulement des pertes de revenus comme c’est le cas avec le système bismarckien qui cible la maladie, les accidents de travail, la vieillesse et l’invalidité ;

– l’Unité de gestion de toute la protection sociale par l’Etat (gestion étatique).

Enfin, l’impôt est le mode de financement sur lequel est basé le système. Tout le monde est couvert, non seulement de la même façon, mais également par la même administration.

Le système beveridgien est adopté par les pays d’Europe du Nord avec un contrôle des pouvoirs centraux et locaux. A cheval entre ces deux (02) systèmes, on peut affirmer, à titre de comparaison, que la sécurité sociale française est un système mixte. Le système sénégalais, quant à lui, est moins complet car toutes les prestations ne sont pas offertes, et plus fragmenté parce que partagé entre plusieurs organismes d’assurances : Etat (FNR, Imputations budgétaires), institutions de prévoyance sociale (IPRES, CSS, IPM), mutuelles, sociétés d’assurances. les assureurs privés dont l’assurance maladie est le métier, ont pendant longtemps géré le risque maladie, mais avec une politique de souscription sélective et trop rigoureuse pour éviter les pertes d’une catégorie déficitaire et les fraudes inhérentes à cette branche de leur portefeuille qui a besoin d’équilibre. Pour s’adapter à la clientèle à faibles revenus et participer à l’effort de développement, les assureurs ont réadapté leur démarche à la situation du marché. Désormais, à travers la micro assurance santé plus compétitive que la branche traditionnelle jugée plus chère avec cependant des prestations et un plateau technique de meilleure qualité, ils ont trouvé une parade pour répondre à l’appel de l’État qui doit faire face au besoin de couverture de nos populations parmi les plus démunies, parfois vulnérables, les secteurs informel et agricole. L’assurance maladie traditionnelle reste réservée aux entreprises, aux autres groupes et personnes physiques dont les moyens financiers leur permettent d’y accéder

 Quel rôle pour l’Etat face au besoin de protection des individus ?

L’Etat a une dette envers les populations. Il lui incombe l’obligation de leur assurer une couverture adéquate en matière de protection sociale en général, en matière de santé de manière générale. Cela dit, le souci de la réparation du préjudice subi a conduit à un besoin de protection de soi, de sa famille et de ses biens qui a toujours été une préoccupation de l’homme mais les formes pour y arriver sont variées : la solidarité au sein de la famille, de la communauté, de la corporation, de la profession et de l’Etat. L’assurance peut être conventionnelle ou pas. Dans le premier cas d’espèce,  elle a du mal à se développer en Afrique de manière générale et le Sénégal n’échappe pas à cette règle même si l’assurance est un secteur en nette croissance (voir thèse de Louis Rodrigue Kotoko, De la solidarité comme moyen de réparation du préjudice en Afrique à la notion d’assurance : le cas du Bénin et de la Mauritanie, Institut Demolombe-UNICAEN : Université de Caen, Normandie, 2017). Cela dit, en résumer, « la protection sociale désigne tous les mécanismes de prévoyance collective, permettant aux individus de faire face aux conséquences de risques sociaux. Il s’agit de situations susceptibles de compromettre la sécurité économique de l’individu ou de sa famille, en provoquant une baisse de ses ressources ou une hausse de ses dépenses : vieillesse, maladie, invalidité, chômage, maternité, charges de famille, etc. La protection sociale repose sur plusieurs types de mécanismes :

– des prestations sociales, versées directement aux ménages, qui peuvent être en espèces (pensions de retraite) ou en nature (remboursements de soins de santé) ;

– des prestations de services sociaux, qui désignent l’accès à des services, fournis à prix réduits ou gratuitement (crèches, hôpitaux).

Les prestations peuvent  répondre à trois logiques :

– une logique d’assurance sociale, dont l’objectif est de prémunir contre un risque de perte de revenus (chômage, maladie, vieillesse, accident du travail). Les prestations sociales sont financées par des cotisations assises sur les salaires (comme dans une assurance privée), et sont donc reversées à ceux qui cotisent ;

– une logique d’assistance, qui a pour objectif d’instaurer une solidarité entre les individus pour lutter contre les formes de pauvreté. La prestation assure alors un revenu minimum, qui ne couvre pas forcément un risque spécifique. Il est versé sous condition de ressources, mais non de cotisations préalables (revenu de solidarité active-RSA, allocation adulte handicapé-AAH) ;

– une logique de protection universelle, qui a pour but de couvrir certaines catégories de dépenses pour tous les individus. Les prestations sont donc accordées sans conditions de cotisations ni de ressources, mais sont les mêmes pour tous (prestations familiales) » (Gilles NEZOZI, ibidem).  En conclusion, les assurances de personnes (la protection sociale) constituent un trait d’union entre tous types d’assureurs (organismes sociaux et compagnies d’assurances). La santé demeure la branche d’assurance ou catégorie la mieux partagée entre les différents assureurs.  Chacun a un rôle à jouer pour rendre effective la couverture maladie universelle. L’assurance santé, comme l’assurance responsabilité civile automobile, gagnerait à être obligatoire pour être en conformité avec les normes internationales (conventions) et nationales (la Constitution du Sénégal) qui font de l’accès aux soins un droit reconnu aux citoyens. Dès lors, une réflexion sur les alternatives d’extension des assurances de personnes est devenue nécessaire.